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➤ 只有坚持实质法治的思维，才可能弥补行政制度、审判制度的形式主义不足，提升行政检察的治理功效。新时代行政检察制度应当朝实质化方向迭代演化。这是“做实行政检察”的必然选择。

➤ 要在法律规范基本稳定的情况下实现形式法治的实质化变革，就需对现行规范进行合目的性的扩大解释，通过司法能动性创新推动行政诉讼程序的实质化变革。

中国政法大学

检察公益诉讼研究基地

执行主任、教授 刘艺

做实行政检察的关键在于“避虚就实”。法律上的“虚”通常由其固有的形式性造成。现代法律具有明显的形式理性特征。形式性是法律公正性、体系化和可预见性的重要表征。然而，过度强调形式性可能造成程序空转以及与实质法治的冲突。避实就虚的法律运作现象并不符合人民群众对法律正义的淳朴期待，更可能丧失法治的公信力。检察机关作为法律监督机关，不仅应当对法律的形式正义进行监督保障，更应该保障实质法治的实现。

新时代行政检察制度的

“实质化”发展趋向

在社会主义法治体系中，各机关的功能定位和行为特征具有明显差异。检察机关作为国家治理体系中的重要组成部分，其功能定位明显不同于行政机关和审判机关。在法的形式性与实质性两种趋势中，检察机关应当更侧重于实质性趋向。行政检察工作的重点不应只强调法律实践的历史连续性与理性主义，也应正视社会变迁；只有将形式性的法律实践嵌入不断变化的社会环境中，充分考虑经济、社会、政治、文化等实质因素，才能满足民众对人民司法的期待。作为与行政机关有广泛联系并专门监督行政诉讼的行政检察部门，只有坚持实质法治的思维，才可能弥补行政制度、审判制度的形式主义不足，提升行政检察的治理功效。因此，新时代行政检察制度应当朝实质化方向迭代演化。这是“做实行政检察”的必然选择。

实质性化解行政争议

是行政检察的首要目标

争议的发生与解决可谓最具实质性的法律现象之一。不同法律体系对争议的处理与解决具有浓厚的文化差异和显著的制度特色。我国已构建了多元的行政纠纷解决机制。区别于其他行政纠纷解决机制，行政抗诉在现有多元行政纠纷解决体系中处于行政诉讼的末端，属于保障性的化解机制。但是，从实质性化解行政争议的立场出发，行政抗诉可以在一定程度上克服行政诉讼过于形式化的问题。实质性是行政争议化解与行政检察最稳固的连接点。

实践中，行政诉讼检察部门通过“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，借助检察建议、检察听证、司法救助等手段实质性化解争议，集中解决了一批人民群众反映强烈又久拖不决的行政争议。然而，突破形式性法律规定的诸多做法也引发了学界对其冲击法律秩序的担忧。需要注意的是，强调实质性化解争议并不是要抛弃法律的形式主义特征。相反，只有在充分尊重法的形式性特征的前提下，才可能真正按照实质法治标准去化解争议。但形式与实质并非泾渭分明，形式规范的适用必须嵌入实质性维度的考量。行政检察具有明显的灵活性与多元性，便于进行实质性改造。因此，可以通过在行政检察领域推动形式法治的再实质化进而推进行政诉讼实现“规范封闭与认知开放”的自我再生产，促进行政诉讼制度对社会需求予以积极回应。

行政检察实质性化解争议的

创新构建路径

目前，行政检察主要受两方面因素制约：一方面，作为行政检察核心机制的抗诉或提起再审检察建议在行政诉讼法中有明确规定。但这些规定是强制拘束性规则而非授权裁量性规则，没有赋予检察机关灵活的处置权。另一方面，立法尚未系统性地为行政检察机制配置解决行政争议的其他手段和衔接机制。构建实质性化解行政争议的行政检察制度的思路是侧重实效进行综合性的创新发展，在创新中构建，在建构中完善。具体来说，即通过提起抗诉、再审检察建议以纠正刻板遵循形式合法性带来的忽视实质合法性的不足；同时建构行政检察与行政程序、司法程序及替代性纠纷解决机制之间的有效衔接。创新行政检察体系首先需要突出实质性化解目的在行政检察体系中的支配地位。形式法产生的“概念-教义学”的论证方式与人民群众的司法需求存在较大的差距。要在法律规范基本稳定的情况下实现形式法治的实质化变革，就需对现行规范进行合目的性的扩大解释，通过司法能动性创新推动行政诉讼程序的实质化变革。具体建议如下：

一是确立实质抗诉权的权威增强抗诉案件的质效。行政抗诉权属于诉权的组成部分。只有将抗诉权实质化，才能摆脱形式法治的藩篱，切实保障原告的诉权受到实体性裁判。建议行政检察部门开展经抗诉而发回重审（或启动再审）且未获得实质性裁判案件的再监督活动。在司法实践中，因抗诉而发回重审的结果仍然未抗诉意见或未进行实质审查案件的比例并不低。一些案件经过一审、二审、再审和抗诉之后发回重审，再进行一审、二审，行政争议仍未获实质性化解，说明司法救济的质效需要提升。建议把久治不解的问题进行全面梳理，并提出完善行政抗诉机制的修法建议。

二是以实质抗诉权为支撑重点监督几类形式化案件。建议行政检察部门从几项过于形式化的诉讼机制切入，以实质化解行政争议为目的，重点监督几类存在明显形式化弊端的行政争议案件。

第一，重点监督超过起诉期限或者原告不适格的裁驳案件。最高人民法院和最高人民检察院在2020年十大案件评选中，分别评选了“尚某某诉某县民政局婚姻登记案”和“姚某与福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案”为典型案例。这种“不谋而合”说明冒名结婚登记争议的解决存在制度性难题。两起案件都实现了实质性化解争议，但化解路径却大不相同。法院适用行政诉讼法第48条关于“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定依法对案件继续审理，而且通过司法建议推动行政机关自我纠错。从实质保障当事人的权益角度出发，在姚某穷尽了刑事报案、两次民事诉讼、一审、二审、再审行政诉讼都无法撤销明显重大违法的婚姻登记行为之后，只能通过检察听证会推动民政部门自行纠错。但检察建议无法强制要求行政机关启动自我纠错机制。因个案的效力不具有普遍性，而每个案件都启动检察听证也并非高效之举措。针对这类情况，建议充分发挥抗诉制度的强制性，检察机关可以依据行政诉讼法第48条或者《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第162条以适用法律错误而提起实质性抗诉申请。

第二，重点监督司法调解案件，开拓实质性化解新领域。行政诉讼法确立了行政赔偿、行政补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件均有调解的基础，且赋予法院主导调解的权力。基于法律监督者身份，检察机关有监督此类司法调解的合法性基础，而且有在调解范围内采取实质性化解行政争议检察举措的空间。行政检察部门采取的调解手段也应受行政诉讼法规范的限制，不应遍地开花。采取检察调解的前提是法院未能在行政程序中借助调解手段实质性化解争议。此时，行政检察部门可对这些特定类型案件进行调解。检察调解的引入可以避免重启审判或重启行政程序等过于迂回的争议解决路径，提高争议解决的效率。另外，检察机关还应探索在行政协议、行政民事交叉领域采取调解手段。但需尽快完善检察调解文书结案机制，避免司法文书之间发生效力冲突。

三是探索建立检察机关合理介入行政程序的具体机制。我国尚未制定行政程序法典，也无检察机关介入行政程序的具体规定。实践中运行的检察听证，检察机关居于主导，行政机关则是听证的参与一方。与此不同，可以探索建立检察机关介入行政程序机制，在其中，行政机关占主导，检察机关则是听证的参与者，但其应具有启动行政听证提出检察异议的法定职权。所谓检察机关介入行政程序并提出检察异议机制，是指在穷尽所有行政争议救济程序后仍无法实质性化解行政争议时，由检察机关向行政机关提起启动行政程序（可以是听证程序，也可以是其他简易程序）的检察异议申请，推动行政机关依职权重启行政程序以纠正原违法或者侵害相对人合法权益的行政行为。目前波兰已经有类似的“检察官有权要求适当的公共行政机构启动程序，以纠正不符合法律的状况”机制（参见《波兰行政程序法》第182条）。如上文中提及的“姚某与福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案”。检察机关可以通过提起检察异议让行政机关启动行政听证程序。若听证程序中证明了姚某与假“莫某”的婚姻登记行为属明显重大违法行为，行政机关则必须依据听证笔录对违法行为进行纠正。构建行政程序中的检察异议机制既契合当前法治国家整体运行理念，可以成为检察机关衔接法治实施、法治监督和法治保障三大环节的重要机制，也可以将检察听证制度与行政听证制度进行连接，并最终形成检察机关推进行政争议实质性化解的一个突破口。这种机制的高效源于回归争议源头，用最直接、最高效的方式化解行政争议。但是，检察机关启动行政程序的前提条件是必须穷尽所有救济机制，以免影响法的安定性。因为新时代“人民美好生活需要”不仅包含了对公平正义的需要，也包含了对司法质效和社会安定的期待。（检察日报）

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