据权威媒体报道，有关部门正加紧研究制定盐业体制改革方案，总的方向是取消食盐专营。公众和传媒对此给予了极大的关注，如果方案能够实施，那么意味着持续了2600多年的食盐专营制度从此退出历史的舞台。

食盐

从春秋战国以来，中央政府对食盐的专营制度始于齐国贤相管仲，虽然后来的朝代政策不一，有施行专营的，也有允许民间开采、经销的。但总体来说，对于“盐”这种特殊商品，政府总是非常关注的，这是关系到民生的大事，也是关系王朝稳定的大事。

一、食盐官营的历史传承

商周两代起，就有“青州厥贡盐”的记载。说明在当时“盐”作为贡品，可以代替赋税。当时，对食盐的产运销，中央政府还没有实行专营制度，百姓们可以自己开采、经营，政府则设置盐官，督导民众采煮、纳税。

春秋时著名的陶朱公（范蠡）曾化名“鸱夷子皮”，把家搬到河东盐池附近，专心搞起盐业和畜牧生意，成为富可敌国的富商。

范蠡

正是因为盐业经营有着巨大的利润，齐相管仲向齐桓公提出"官山海"，即专营山海资源，主要对盐实行国营，利出一孔。管仲亲自兼任盐官，将食盐的生产、运输、销售收归国有，推行食盐国营制度。齐国靠近渤海，拥有丰富的海盐资源。

官府严格控制食盐资源的管理和生产。无论是本地生产的还是其他诸侯国进口的，均归官府统一经营。

食盐专营除了国家赚钱外，还能达到控制其他诸侯国的作用，对于那些不产食盐的诸侯国，可以作为制约、制裁的手段，齐桓公能够首先称霸春秋，所需的经济是巨大的，而齐国能够负担庞大的军队，与齐国的盐业专营也有一定的关系。同时齐国利用经济制裁、控制出口达到其自身的政治目的，获得政治利益。

据管仲粗算，齐国据此一年可获6000万钱。

当时其他诸侯国采用的是放任的管理政策，对食盐的生产、销售还有质量一概不管，政府只管收税。直到商鞅相秦，进行变法，把秦国的山川河泽国有化，学习齐国经验，将食盐收归国营。盐使齐国成为霸主，盐又秦成为超级大国，所以秦灭六国后，将食盐国营当作国策来执行。

商鞅剧照

但是在国营的过程中，秦朝管得过于严格了。我们知道秦的法律是很严酷的，规定民间几家共用一把菜刀，对于食盐更是管得极紧。私人贩盐固然要杀头，就是海边居民囤积海水也要流放，彻底断绝了百姓获得官营之外食盐的渠道。我们不能说秦末农民起义是因为盐引起的，但盐在其中是起了一定作用的。

汉初推行“与民休息”政策，刘邦和惠帝开始尝试有条件的开放盐禁。刘邦颁布“弛山泽之禁”，意味着民间可以开采、运输和销售食盐。但食盐的巨大利润已被人所知，那些权贵、豪强便利用手中的资源，控制食盐的生产和销售，获取暴利。

汉朝的诸侯国吴国有丰富的海盐资源，境内还有丰富的铜矿，于是吴王刘濞煮海为盐，开矿铸钱，使得吴国实力大增。刘濞敢于挑起“七国之乱”，盐和铜就是他的底子和信心。著名的才女卓文君家就是大盐商。她的父亲卓王孙控制了成都多口井盐，挣下了巨万资产。

七国之乱

汉初取消食盐专营的政策是失败的，虽然中央政府放弃专营，但地方诸侯接手了这项生意，老百姓并没有得到实惠。

汉武帝时新开始施行盐铁国家专营，在桑弘羊的建议下，从富商豪强手中夺回盐铁等业，扭转国家的财政困难局面，推行了盐铁官营和酒类专卖，为打击匈奴提供资金支持。汉武帝规定对于私自煮盐的人，处以“釱左趾”之刑，在他的强硬手腕之下，盐铁很快收归政府专营。

这使得汉武帝时国家财政收入大幅增长，虽然专营杜绝了私人开采，也杜绝了小老百姓自给自足，本质上是官府垄断，低价收购高价出售，有些穷苦老百姓买不起只能“淡食”，但整体来说对中央财政收入增长是有着巨大好处的。

汉武帝死后，掌权的霍光和御史大夫桑弘羊围绕盐铁是否应该专营展开了辩论，被称为“盐铁会议”，桓宽写的《盐铁论》就是这次辩论的综述。尽管霍光手握大权，他主张废除专营，但因为盐铁专营事关国家财政收入，强如霍光也无法废止这项政策。

王莽上台后，搞了许多超越式改革，再次废止了“食盐专营”，结果各地豪强纷纷加入食盐生意中来，各地不断出现为抢夺盐井和海盐生产的火拼，各大豪强纷纷囤积居奇，食盐价格不降反涨，民怨载道。

改革者王莽

从三国到魏晋， “不煮盐无以富国家”的理念深入各位君主内心，孙权以陆逊担任盐政，吴国政府将食盐掌握在自己手中，食盐甚至充当过货币，进入流通领域。大将朱桓逝世时，孙权就赏赐了五千斛食盐给朱家办理丧事。

隋文帝立国后，鉴于百姓饱受战乱，生活困苦，宣布废除了盐禁，规定盐池、盐井，政府“与百姓共之”，时人莫不雀跃。但是尽管开放了盐业经营，从业者必须经过政府批准，通过合法手续开采、经营，否则视为私盐，是政府打击对象。传说程咬金生活无着，被迫干过私盐贩子，被官府通辑，才走上造反的道路。

唐代从玄宗开始又将食盐收归国营。因为当时玄宗缺钱了。他颁布“榷盐法”。由官运、官销制改为就场专卖制，盐民生产，政府低价买来，再高价卖给商人，用商人运输到政府指定经销店贩售。这样做的好处是由政府控制食盐的货源，商人无法囤积居奇，获取暴利。这次改革增加了政府税收收入。盐业收入占政府总收入的一半之多，史称大历末，“天下之赋，盐利居半”。

玄宗实行榷盐法

由于榷盐专卖制度有着多方面的好处，此后历朝历代都采用了这个榷盐专卖制度。清代最富的盐商，拥有资金千万两，少的也有一二百万两。

以乾隆三十七年为例，扬州盐引销售量153万引，一引等于200到400斤，一引盐在海滨是0.64两白银，运到扬州来以后加上运费、盐税，达到1.82两左右，从扬州运到东南六省零售价10两左右，价钱翻了十倍不止。扬州盐商每年赚1500万两以上，上交盐税600万两以上，占全国盐课60%左右。这一年，中国的经济总量是全世界的32%，扬州盐商提供的盐税占了全世界8%的经济总量。直到封建社会末期，榷盐专卖才退出历史舞台。

二、历史上的私盐与官盐之争

中国私盐产生的历史可追溯至西汉时期。自汉武帝元狩四年（公元前119年）实行食盐官卖，严禁私煮之后，“盐始有官、私之分”。

原本汉初盐业开放民营，富商大贾和地方诸侯因此而财累万金，甚至威胁到了中央政权。武帝时征战频繁，国库窘迫，富商们却不愿“佐国家之急”，汉武帝因此下令将盐、铁经营完全收归官府，实行专卖，由官府直接组织食盐生产、运输和销售，禁止私人经营。

西汉之后，食盐管制时兴时废，甚至隋唐初期有128年是完全放任盐业，且免除食盐征税。但安史之乱后，政府财政陷入困境，盐业专卖又重新开始实行，垄断而产生的盐利收入也成为政府财政收入的支柱。

乱后的长安

唐朝中期，对食盐的管理比较松弛，“亭户冒法，私鬻不绝”。贩私者往往“多结群党，并持兵杖劫盗及贩卖私盐”。唐朝最著名的私盐贩子就是“待到秋来九月八，我花开后百花杀”的黄巢，他的起义打破了唐末军阀割据混战的黑暗社会局面。

北宋时期，为保证官卖收入，食盐流通被政府严格控制，严格划分销盐区域，实行销界政策，不同产区的盐限制在某一区域销售，不得逾越。如广南盐不能销于与之临近的虔州一带，因其是来自远处的淮盐销区。这种人为规定，使得交通不便偏远落后地区的民众难得食盐。

宋神宗时成都府路禁止较近的东川盐进本地，组织人力去很远的解州搬运解盐，又因山路险阻而不得，民众苦无盐食。官盐短缺让边远地区的私盐运贩更加泛滥。

明清时期采取“纲商引岸”制度。盐商运销食盐，须先向盐运司交纳盐课，领取盐引，然后到指定的产盐区向灶户买盐，再贩往指定的行盐区销售。然而盐引并不能随便领取，商人必须以引窝为据，证明自己拥有运销食盐特权。

领取盐引

为了得到引窝，商人又必须事先“认窝”，也就是交纳巨额银两取得官府授予的垄断经营权。“纲商引岸”制度使盐商基本上垄断了全国的食盐销售，因此他们可以任意压低买价，抬高卖价，获取巨额利润。盐商虽然手握垄断经营权，可以牟取暴利，但是朝廷和官府并不是白给他们这些好处，而是利用他们增加财政收入，他们的负担也很沉重。

盐的利润在一切行列之首，以身试法的私盐贩子屡禁不止，一些权贵、宗室和宦官也加入这个队伍。豪强大家们会通过种种手段轻而易举地拿到“盐引”。 “官家货少私货多，南来载谷北载鹾。”这里所说的“鹾”就是盐。官方渠道不能到达淮河以南的天津盐，却通过走私源源不断占领了南方广大的市场，走私的显贵也因此肥得流油。

“官私不可缉也”即私盐难禁的根本原因，是“缉私之人即贩私之人”，当然缉私收效不大。至乾隆朝后，问题就更严重了。官逼民反，明朝时尚不成气候的多煮盐，私卖余盐的形式在清朝日益盛行，备受苛捐杂税盘剥的穷苦百姓也加入了贩私盐的行列。

私盐贩子

另外，私盐贩子为了对抗朝廷关口的勒索，干脆以武力闯关，“造遮洋大船列械贩盐”。有时候，一旦行贿满足不了关口官员的胃口，或者受到百般刁难，盐贩便拿起大刀长矛，和官兵对抗，扬帆冲关。

三、历代盐业管理及反腐举措

各个时代的盐业专卖做法并不相同，但无论采取什么形式，政府对盐业的垄断本质并没有变。盐业专卖当然是由盐铁使、盐政之类官员控制的。

明代为了防止官员腐败，规定禁止“监临官员”、权势之家、公、侯、伯及四品以上文武官员本人及家人、奴仆从事盐商业务。

但利益的诱惑太大了，在宣德、正统年间，这项禁令就成了一纸空文。成化年间，原在禁止之列的达官显贵竟直接奏请皇帝取得巨额盐引，转卖给盐商谋利。到了弘治年间，盐业专卖已为这些人所垄断了。官商勾结，其间腐败不言自明。

到了清代，盐业专卖下的腐败更为严重，盐政官成为天下第一肥缺。尤其是统辖江苏、安徽、江西、湖南、湖北、河南六省的两淮盐政更是肥缺中的肥缺。发生在乾隆33年(1768年)的两淮盐引息银特大贪污案，正是一个突出的案例。

曾任两浙盐政使的李卫剧照

当时有人指出，在所有需要与官府打交道的事情里，没有比盐商办盐更艰难繁重的了。合计下来，商人暗里支出用来打点官吏的费用几乎相当于成本的一半。

四、世界各国盐业专卖情况

古罗马、印度等国也曾实施过盐业专卖。盐业专卖通常是指食盐销售统由政府垄断、限于政府授权私人经营、或者由公家统一收购等垄断制度。

在古代，盐业专卖通常为强势政府控制财源的绝佳方式之一，20世纪的英国，也曾于印度殖民地实施食盐专卖。不过也因为盐业专卖容易造成市场供需不均及价格争议，因此常引起纠纷。印度地区的食盐专卖，也是印度国父甘地反抗英国政府的起因之一。

甘地

美国实行产销合一，有严格的技术指标。在美国，六大盐业公司是典型的寡头垄断。与中国产销分离不同，他们实行的是产销合一的体制，企业的纵向一体化程度很高。美国也是采用食盐加碘的国家之一，大多数盐矿归私人所有。在美国，各种用途的盐都有严格的技术指标，并有专门机构对不同用途的盐指标进行监督检查。

日本市场化之前 实行保护期制度。在日本，自1997年废止了盐业专卖制度以来，至今国有股份的控制全部退出，完全实现了区域市场的内部化。但在市场化之前，日本为了保护本国的盐业企业，实行了5年左右的保护期，如对进口盐征收高额关税。

五、我国盐业管理现状

我国食盐专营已持续近20年。上世纪90年代，中国为实现“2000年消除碘缺乏病”的目标，尽快普及碘盐，由国务院在1994年发文同意对食盐实行专营。在特定的历史阶段，食盐专营制度为中国消除碘缺乏危害发挥了积极作用。

废专卖

食盐专卖弊端不少。

一是垄断容易导致腐败。由于实行食盐专营制度，形成一个封闭垄断的系统，中盐公司及各地盐业公司既是运动员也是裁判员，其中利益巨大，很容易滋生腐败。盐业公司利用计划调拨权控制制盐企业，左手低价购入食盐右手高价卖出，价格提高了四五倍。同时采取划地分治的办法割裂全国市场，造成货无二价的状况。

二是体制僵化、人员臃肿。中国盐业由于长期实行专营，缺乏市场意识，盐业公司制度僵化，人浮于事，经济效益下滑，有的甚至长期亏损。

三是资源利用率低下。由于产销脱节，企业和市场没有直接关联，形成盐行业整体竞争力不强、资源浪费严重等问题。同时制盐企业主要以单一的制盐为主，资源利用率很低。

2014年11月，中国盐业协会披露，国家发改委主任办公会议已通过第七套盐业体制改革方案，并在各部委完成意见征求。方案的核心为2016年起废止盐业专营，放开所有盐产品价格。

2014年11月，工信部确认将取消食盐专营，盐业体制改革后，涉盐企业将可实现真正的自主经营和公平竞争。

六、小结

盐专卖制度在中国存在历史十分久长，从春秋战国齐国开始一直到新中国成立，几乎伴随封建社会整个发展过程。专卖古称"禁榷"，禁的意思是禁止，榷的意思是独木桥，禁榷合起来就是自己独占，不允许他人涉及经营。

具体到盐专卖制度，它是封建统治阶级人为制订并设立，由其独占食盐生产和销售渠道，从中赚取巨额利润，增加财政收入的一整套制度安排。食盐专卖号称“利出一孔”，统治阶级巧妙地借用了盐所具有的特点，掠取民众财富。

盐是人类生产和生活的必需品之一，社会需求量大。在封建社会大部分生产和生活资料自给自足的情况下，盐却必须从外界获得。在中国古代社会，盐铁茶酒是少数几项大宗交易商品，但这些商品在不同时期都曾实行专卖，盐是其中实行专卖时间最长，范围最广，造成经济影响最大的品种。

在专卖制度下，根据政治经济学的分析，自由买卖和等价交换是商品的内在属性，也是某一物品成为商品的必要条件。在盐专卖制度下，盐的生产、销售和定价都由官府组织执行，导致其商品属性退化。

回归商品属性

盐的生产者为盐户，盐户身份与普通人不同，单独另立户籍，在官府中有专门的部门管理，不得转换其他行业。制盐生产工具和原材料均由官府提供，所产之盐也必须全部上交官府，官府发给工本钱和粮食。

除官府认定的盐户外，其他任何人不得从事盐的生产活动，违者处以重罪。由此可以看出，官府是以行政权力垄断了盐的生产，这与一般情况下的垄断生产者有根本不同，它既不是由于生产规模效率导致的自然垄断，也不是由专利或技术障碍造成的法律垄断，完全是官府，也就是拥有行政权力的一方利用自身的行政权力创造出来的行政垄断。

盐的价格虽然在各个朝代有所不同，但总体水平是远高于其生产成本，且总体趋势呈上升状态。

从这段史料可以看出，盐专卖实施前后盐价以三十六倍的惊人幅度上涨，官府可获得数十倍的超额利润。官府可以随意提高盐价，价值规律荡然无存。随着朝代吏治腐败状况不断加重，官府不断提高盐价，加重掠夺民众财富，直至民众反抗，改朝换代，循环复始。

明朝初期实行的“开中法”，官府发盐引，商人凭盐引在指定盐场支盐，然后到官府指定的销售区域派卖。可是后来，开中为官僚所把持，盐商受到排挤，这一政策的执行掌握在官僚集团手中，使得守支问题无法彻底解决。

清盐引

国家发改委经济体制与管理研究所盐改课题组经调研提出，食盐专营这种高度垄断的管理体制，导致经营效率较低、垄断滋生腐败、产销矛盾突出等问题，食盐专营代价高昂。打算采用"三步走"战略进行改革。

作者：歪眼小史工作室 冯生

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