财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。自1994年实行分税制改革以来，地方财政预算支出就一直高于预算收入。近些年地方预算支出占全国预算支出的比重为85%，但收入的占比只有50-55%，入不敷出的部分要通过中央转移支付来填补。94年的分税制改革对政府行为和经济发展影响深远。

1985年-1993年中国经济的特点是承包制，农村搞土地承包，城市搞企业承包，政府搞财政承包，当时我国的基本国策决定了对所有权做出根本性变革，只能对使用权和经营权实行承包制。财政承包始于1980年，中央和省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留下一部分增收。1980年-1984年是财政包干体制的实验阶段，1985年后全面推行，建立了“分灶吃饭”的财政体制。承包制意味着地方根据实际来确定承包形式和分账比例，当时出现了五花八门的财政包干形式。

财政承包制下把上交中央的部分后剩下的就是地方政府的，因此地方政府有动力去扩大税源，大力发展经济。一种做法是大力发展乡镇企业，乡镇企业可以为地方政府贡献增值税，由于只要企业开工生产，企业就要交增值税，企业规模越大缴税越多，因此地方政府有动力去做大、做强乡镇企业，20世纪80年代中期以后，乡镇企业数量和规模迅速扩大，缴税总额也急速增长，乡镇企业提供就业超过6千万。同时乡镇企业为地方政府上缴了可观的利润，给当时地方政府创造了不少的收入。各类承包制调动了全社会的积极性推动社会走出僵化的计划经济，让人民彻底地感受到收入增长逐渐转变观念，但财政包干也造成了中央预算收入占全国预算总收入的比重越来越低，全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低，导致中央越来越穷，财政整体变穷。

中央占比降低，由于地方经济增长快，20世纪80年代物价涨得也快，所以地方财政收入相比于跟中央约定的固定分成比例增长更快，中央收入占比自然下降；中央预算总收入占GDP比重不断降低一方面与承包制本身的不稳定性有关，因为央地分成比例每隔几年就要重新谈判一次，如果地方税收收入增长很快，则下次谈判将会处于不利地位，落得一个更高的上缴基数和更吃亏的分成比例，因此地方政府有意不让预算收入增长太快；另一方面也跟当时预算外收入有关，因为预算外收入由地方独享。通过给企业减免税，藏富于企业，然后在通过其他形式收回来，便可避开于中央分成，变成可以完全支配的预算外收入，这种现象导致本地企业违规减税、偷税漏税的现象普遍，造成税收减少 。

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