一、学习方法

土地管理内容很多，有很多政策文件和实务做法，入门不容易。很多人觉得好像老虎吃天，无从下口。本人从事土地管理相关领域近二十年，轮换过执法监察，规划，矿业权等领域，不敢说有全面的了解。确实每个领域都有很多专业知识和政策文件，还有空白冲突的地方需要靠经验总结。近来从事自然资源（不动产）确权登记，算是所有土地管理业务的末端，写了30多篇梳理了近百个问题，粗窥门径。但今次机构改革，规划、自然资源调查确权登记、所有者权益行使等处室每年又有很多新的文件和改革，不可能全面，讲一下学习方法和框架吧，供土地管理的新鲜人有个大体认识和进阶途径。

新接触一门知识，方法很重要。方法对了，事半功倍。方法不对，事倍功半。读书有很多种方法，陶渊明但求会意，诸葛亮独观大略，朱熹熟读深思，苏东坡先通读，再诵读，融汇贯通后运用。当年学民法的时候老师有个说法，先看一本简约的民法概述打好基础，对法律体系有个了解，再带着问题精研物权法、债权法等相关的部门法。笔者认为，要像学法律一样学土地管理。首先要对土地管理的各个链条有初步的了解掌握，再根据自己从事的行业或者问题有针对性对这方面的知识进行深入学习和钻研。

从大的方面掌握土地管理知识，了解有哪些内容，懂得分类，一个问题或者文件出来你知道属于哪一类或哪个处。按照自然资源主管部门内设处室的职能分类知识比较容易理解也好掌握。

二、土地管理知识框架

土地管理总的来说，可以分为土地调查，空间规划，农用地转用征收，土地供应，土地利用管理(还有所有者权益管理，但之前是在一起，目前分工还没明确好，可以放一起说)，补充耕地，土地登记。

举个例子比较明白，假设开发商看中了一块地要开发为房地产做住宅，从土地管理或者自然资源管理的角度来说，首先要查询土地的现状地类，这就要看土地的调查结果。

土地调查：早在1986年《土地管理法》就明确建立土地调查统计制度，由县级以上人民政府土地管理部 门会同有关部门进行土地调查统计。2008年国务院《土地调查条例》及实施办法进一步明确，土地调查包括全国土地调查、土地变更调查和土地专项调查。国家每10年进行一次全国土地调查，每年进行土地变更调查。

全国土地调查是国家对全国城乡各类土地进行的全面调查。土地变更调查是在全国土地调查的基础上，根据城乡土地利用现状及权属变化情况，随时进行城镇和村庄地籍变更调查和土地利用变更调查，并定期进行汇总统计。实际上土地利用变更调查早在1996年已经开展。第二次全国土地调查于2007年7月1日全面启动，于2009年完成。2010年开始，土地变更调查在第二次全国土地调查基础上开展，利用相关土地利用现状数据和遥感影像数据与本年度最新正射影像图数据库套合，作为本年度变更调查流量数据。目前第三次国土调查已经完成，已经原则通过，待调查结果公布后作为编制国民经济和社会发展规划及自然资源规划、管理、保护和利用的基础和依据。建设用地报批、土地整治项目立项以及其他需要使用土地基础数据与图件资料的活动、各级土地利用总体规划修编，应当以经国家确定的土地调查成果为依据。

土地调查是对土地的地类、位置、面积、分布等自然属性和土地权属等社会属性及其变化情况，以及永久基本农田状况进行的调查、监测、统计、分析的活动，包括土地利用现状及变化情况、土地权属及变化情况，以利用现状为主，调查的精度远远不如不动产登记。在没有登记或批准文件时，按照调查成果认定土地的用途。但如果已经不动产登记，则登记对外的物权公示效力大于行政机关的内部管理。土地登记簿记载的权利归属和地类等事项的效力高于土地调查成果。即使登记簿记载与事实不一致，也必须依据一定的法律程序如更正登记或民事诉讼、仲裁等司法程序推翻，不动产登记机构不能直接推翻其登记推定力，更不用说土地调查了。从这点上看，在不动产登记对地类的认定与调查冲突时，应以登记簿的记载为准。详见土地调查的地类与不动产登记不一致的，以何者为准

根据调查结果确定每年具体的建设用地和农用地转用指标，保持全国耕地要高于18亿亩的底线(18亿亩数字怎么来的请看为什么要严守18亿亩耕地红线（深度分析）)，这是全国人民的口粮田。规划期内未来每年需要控制多少耕地转为建设用地，这是新增用地指标和农用地转用指标设置，再加上城乡发展的要求确定每个城市具体的用地和建设规划，现在叫空间规划。

空间规划将土地规划为不同用途分区(农用地，建设用地等)和政策分区（允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区）。按照最新│中华人民共和国土地管理法2019年修正，我国实行用途管制制度，土地用途分为农用地、未利用地和建设用地，各用地之间转用需要经过批准。比如调查地类是农业用途，要变为建设用途，中类和小类还可以划为商业，交通，住宅用地等等，需要空间规划允许转用为建设用地，政策分区位于允许或有条件建设区。具体分类看国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行），政策分区划分看中办国办关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见。

规划制定好后，如果原先调查的地类是农用地(耕地林地等等)，空间规划设定的地类是建设用地，就可以申请将该地块用途转为建设用地，就需要到原规划批准部门(国务院，省，市级政府)申请农用地转用。如果现状和规划用途都是建设用地，可以直接建设，无需农转用审批。在2019年新《土地管理法》实施前，农村只有三种情况用地可以使用集体土地(宅基地，乡镇企业，公益事业公共设施)，其他项目都需要使用国有土地。目前已规划为工业、商业等经营性用途的集体土地也可以进行建设。

我国城市土地属于国有，其他都是集体土地，建房子工厂一般都要占用集体土地，那就要把集体土地征收为国有。这个征收决定是国家机器强制力的体现，是不可诉的，因此有目的和权限上限制，必须是为了公共利益(以前没有界定，什么项目都可征收，新《土地管理法》采用列举法列明了基础设施、国防军事等可以征收土地的具体情形，还包括成片开发可以征收的情形，具体标准由自然资源部制定，见自然资源部《土地征收成片开发标准（试行）》，是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。

土地征收必须是国务院和省级政府方可实施。和农用地转用不同，征收权限没有委托下放主要是为了控制这种非常强力的公权力的行使，防止其滥用。不是什么行政审批或行政权力下放都是有益的。试想如果任何一个县长就能决定能否征收土地房屋等个人财产，你是不是感觉很没有安全感。财产权是个人自由权的保障，这是美国《独立宣言》最核心的诉求之一。农用地转用和征收为国有土地后，原集体土地所有权消灭，一般登记给土地储备中心，拆迁安置补偿后进行土地平整等，开发为九通一平，三通一平等可以开发利用的条件后登记给土地储备中心。见《国土资源部土地储备管理办法》2018年

储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他（政府储备）”，登记的用途应符合相关法律法规的规定。储备土地完成前期开发，并具备供应条件后，应纳入当地市、县土地供应计划，由市、县国土资源主管部门统一组织土地供应。供应已发证的储备土地之前，应收回并注销其不动产权证书及不动产登记证明，并在不动产登记簿中予以注销。

土地利用或者现在是所有者权益部门可以将该块国有土地通过招标拍买挂牌或协议出让或划拨给相对人，签订出让合同(如果是出让方式，可参考自然资源部办公厅关于印发《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》的通知)或下发划拨决定书（须符合划拨用地目录），并根据该合同或决定书(也叫权属来源材料)到不动产登记中心办理土地登记。见不动产登记操作规范（分则编）土地房屋登记部分。

土地使用权自登记之日起设立。集体土地出让转让目前还没有细则出来，暂不说明。

也许有识之士会问，那一直这样农用地转为建设用地，耕地不是都没有了么，怎么保障中国的粮食安全。当然如果是茅以轼这样纯市场派可能会说，市场会解决的，18亿亩耕地红线没有必要。必要不必要，你就看2008年泰国等东南亚大米出口国限制出口时候国际粮价的波动就知道了，中国人口基数这么大，需求量这么大，粮食的基础性地位决定粮食安全不能掌握在国际市场上，否则就会面临今日猪肉的情况。但猪肉不吃可以吃鸡肉鸭肉等蛋白质，粮食一天不吃你试试看。这次疫情有人屯大米为什么很快风潮能平下去，因为我国不担心粮食买不到会涨价，否则就跟非典时候的醋一样，你看着他灌水进去也得买。耕作层是几百年腐殖质形成，一旦破坏后复垦等待自然生长不知猴年马月。因此保护耕地就是保护我们的生命线，因此国家划定了永久基本农田，所有项目建设选址落位非经国务院批准不得占用。

对于批准农用地转为建设用地的，国家采取两个措施，一是要求必须占补平衡，也就是补充耕地。建设项目要占多少亩耕地，就要当地通过土地开发整理、建设用地宅基地复垦、围海造田等方式开发出多少新增耕地。当然由于生态保护的要求，退耕还林，禁止围填海等政策出台，耕地保护的压力增大，未开发的土地越来越少。第二点就是国家鼓励耕作层剥离后用于土地复垦。

土地管理的内容繁复纷杂，且经过多次改变，大的有1950年的《土地改革法》和1962年的《农村人民公社工作条例》。《土地改革法》规定旧中国到土地改革前颁发的所有土地契证无效，没收地主土地。《农村人民公社工作条例》则规定进入公社的农民土地都归公社所有。所以1962年后没有私有土地了，土地已经由入社农民带入公社归公社所有了。这也是1982年《宪法》规定全国土地分为国家所有和集体所有的现实基础。建国前的老红契还有效么，土地改革法有规定

土地管理新鲜人如果要详细了解具体的业务知识，可以从对外公布的行政审批与行政许可事项入手，一般一个处室的行政审批事项是该处室的核心业务，基本要件要求都很明确。烦难的问题大多是没有明确规定的事项，只有通过多看相关的规范性文件，多思考多研究解决。

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