财政预算的分配关系，是调动体制内务方面积极性、主动性和创造性的关键。“十二五”以来，盐津在推动县域跨越发展的实践中，探索和推动建立县乡财税增长激励机制、部门“比例·绩效”预算和群众参与预算试点为主要内容的“三位一体”财政改革，建起一套让群众看得懂、社会能监督的预算公开机制，形成了—个可复制推广的基层公共治理模式。

财政运行中存在的难题

盐津县是国家级贫困县，“十一五”末期全县实现生产总值21.3亿元，全省排117位，人均 GDP仅5695元，是全省人均水平的33％，全市人均水平的77％。地方公共财政预算收入9199万元，地方公共财政预算支出中上级补助比重高达90％，人均可用财力仅为1208元，全省排第114位。全县人员经费、公用经费、项目经费、上级专款支出分别占地方公共财政预算支出的31.8％、3.5％、32.7％、32.1％。财政运行中主要面临财源基础薄弱、结构单一，财政资金使用效率不高，对上级的依赖程度较高等突出问题。

“十二五”以来，我们确立了“以经济建设为中心，以工业为突破口，以招商引资和全民创业为两翼，以项目落地为根本，以服务企业为常态”的工作思路，不断深化对“农特产品大县、新型工业强县、文化旅游名县”三大战略定位的认识，突出办好“新型工业化、农业产业化、特色城镇化和以文化旅游商贸流通为主的服务业发展”四件大事，认真落实“把园区做实、把招商抓紧、把特色搞优、把县城做大、把民企激活、把环境建好、把机制理顺、把班子配强”八项措施，经济保持了较快增长势头。“十二五”末期，全县生产总值由2010年的21.3亿元增加到2015年的38.3亿元，人均突破万元大关，年均增长12.4％；地方一般公共预算收入由0.92亿元增加到1.52亿元，年均增长10.6％；累计完成固定资产投资160亿元，是“十一五”的2.8倍，荣获全省“促进民营经济发展先进单位”称号。

在具体的工作实践中，我们深切地感受到，加快发展的重点和难点在基层，关键在于调动和激发全县各个层面的巨大创造力，而盐津发展动力明显不足，主要表现在三个方面。

乡镇提供基本公共服务能力不足。县乡政府关系不顺畅，人财物与责权利不配套、不协调。—方面，县级过多的包揽和激励机制的缺失，使得乡镇逐渐失去了抓收促管的意识，不懂、不明白、不知道经济工作应该干什么，工作的着力点在哪里。另一方面，乡镇权责不匹配。乡镇承担着大量的经济和社会管理职能，在财力和机制的双重制约下，只有少量的公用经费和工作经费，严重制约发展活力的释放，许多事关群众切身利益的“小事”“琐事”无力解决。这是乡镇理财意识淡薄、创富增收积极性不高、解决问题手段无力的主要原因。

部门工作主动性积极性不强。部门财政资金的分配是依据年初财政预算编制，由县级财政统一划拨，有多少钱办多少事，这使得一些部门特别是涉及重点项目实施的部门只把注意力集中在增加部门预算上，热衷于“要小钱”。由于缺乏奖惩机制，不重视项目实施，没有考虑资金的使用效率，导致财政资金刚性需求大幅增加，资金供需矛盾突出，加之部门“等、靠、要”思想严重，工作主动性不强，时常处于被动挨打的局面。以水利建设为例，2010年以前全县八年没有开工—个骨干水利工程。2010年，全县部门年底结余结转资金高达4352万元，陷入有钱用不出去的困境。

财政资金没有发挥应有效应。由于预算支出没有建立科学有效的绩效考评和问效机制，部门支出随意性较大，财政部门对资金的流向、用途、效益等把握不准，重复投入或挪用项目资金的现象频繁发生，好钢没有用在刀刃上，每年支出增长幅度大，经济效益、社会效益却不理想。加之预算支出范围与群众意识缺乏有效的对接途径，很多事关群众衣食住行的“小事”进不了预算的“法眼”，而政府要办的事，群众往往也不能理解。日积月累，政府与群众的距离越来越远、隔阂越来越深、矛盾越来越多，个别乡镇一段时期上访不断，问题成堆，干群关系十分紧张。

针对这些问题，我们在学习发达地区经验和国家财政改革方向的基础上，努力探索建立县乡财税增长激励机制、调动基层致富积极性，实施部门“比例·绩效”预算试点、激发部门工作主动性，开展以群众参与预算改革、探索民主理财有效途径为主要内容的“三位一体”财政改革和创新。

“三位一体”财政改革建立完善财政管理机制

“三位一体”财政改革，以“效益优化”的财政理论为依据，着重理顺县乡和部门之间的分配关系，逐步建立和完善财政管理机制。

建立县乡财税增长激励机制。在多方调研的基础上，我们下决心下放乡镇财权，由乡镇自主管理本乡镇收支，开展以“收入划分、核定基数、转移支付、定额上解”为主要内容的县乡财政体制改革试点。收入划分是指划分县级收入和乡镇收入。核定基数是以2011年各乡镇实际支出数剔除上级专项和县级安排的一次性专项经费作为支出的核定基数。转移支付是为实现各乡镇间财力基本均衡，由县级财政对乡镇实行转移支付。定额上解即采取以2011年为基数，对收不抵支的6个乡镇采取定额补助，对收大于支的4个乡镇实行定额上解。同时，对超收入基数实行全留，但必须次年预算安排使用。

开展部门“比例·绩效”预算改革。我们在县民政、经科、农业、水务、教育等10个部门开展“比例·绩效”预算改革试点，以“确定目标、比例分配、部门预编、政府审定、绩效考核、预算公开”为主要内容，努力协调好部门之间资金预算分配与部门工作目标相互衔接、相互补充的关系。以部门前三年的支出比重和未来财政支出重点确定部门支出预算，对部门申报项目采取县预算编制审查委员会审查和公开的方式，使部门预算从“有多少钱、办多少事”向“办什么事、花多少钱”转变，提高资金使用效率。2012年，部门“比例·绩效”预算资金总额3014万元，占财政一般预算收入的比重为21.8％。2013年，部门“比例·绩效”预算资金总额3886万元，占财政一般预算收入的比重提高到23.3％。目前，试点部门已经扩大到22个单位。

实施“群众参与预算”改革。乡镇财权下放虽能激发乡镇发展的积极性，但管理却是一大难题。2012年，盐津县实施的“群众参与预算”与浙江温岭、江苏无锡的模式基本—致，主要是通过群众参与讨论和评议，让群众直接参与财政预算编制，确定乡镇财政资金分配，实现预算编制由“闭环”向“开放”转变。十八届三中全会后，我们在认真总结庙坝、豆沙关两个乡镇试点经验的基础上，将两种模式有机结合，形成了“群众参与预算”的改革新方案，并选择中和、牛寨等四个乡镇再行试点。新实施的“群众参与预算”新方案融合了庙坝、豆沙两种模式的优点，主要包括“推选群众议事员、项目准备、项目审查、民主议事、执行反馈”五项内容，力图体现群众为主、程序规范、公开透明、逐步扩大、配套推进等五个原则，通过群众的直接参与，真正实现“群预众算”，把群众最关心、迫切希望办又有条件办的事，科学合理地办好办实。“群众参与预算”作为政府预算编制的一种方式，重点在民主议事程序上。主要包括三个环节：一是解决群众想干什么的问题；二是解决群众能干什么的问题；三是解决还可以干什么的问题。2015年，全县10个乡镇均推行了群众参与预算的做法。

“盐津模式”的成效

盐津“三位一体”财政改革的最初目标是想通过理顺财政分配关系，让财政资金发挥应有的效应，调动好各个层面积极性，为经济跨越发展提供动力支撑。三年的实践效果明显。在云南省2015年度县域经济考评中，盐津成为综合排名进位最快的10个县之一，云南省委将改革经验总结为财政改革“盐津模式”，要求全省推广。同时，我们更加深切地感受到，这—改革创新为推进合作化发展、协商式民主以及政府治理方式的改进提供了广阔的空间和一些重要的具体途径，值得深入探索和尝试。

改革在调动各方面积极性、培养内生动力上作用明显。一是加快发展的主观能动性明显增强。县乡财税增长激励机制、“比例·绩效”预算改革极大地提高了乡镇和部门抓前期、上项目、争投入的主动性，“十二五”期间，全县新建骨干水利工程22件，解决人饮安全8.24万人，新增有效灌溉面积3.855万亩，比“十一五”分别增长81％和56.7％，交通投资同比增长 236％，县乡公路里程增加3422公里，实现建制村公路硬化全覆盖。“群众参与预算”不仅使乡镇预算编制的依据更加翔实可靠，而且为协调短期利益与长期利益的矛盾、各种群众利益诉求的冲突创造了平台，调动了乡村组三级干部和群众抓发展谋发展，共创美好家园的积极性和主动性。二是干部抓工作的能力得到提高。乡镇财权的下放，营造了良好发展氛围，乡镇干部遇到发展难题和矛盾，不再回避、不再上交，而是不断加强专业知识学习，坚持现场蹲点研究问题，千方百计寻求破解办法。从过去的“一问三不知”，遇到矛盾绕着走，到现在的主动、高效工作，是试点乡镇各级干部的最大转变。三是乡镇财政及可用财力快速增长。为促进乡镇增收，我们确定了乡镇超收全部归乡镇使用，一定三年，不仅使乡镇的未来三年规划和发展有了财力保障，也较大程度调动了基层抓收入的积极性。改革的红利逐步显现。2012年乡镇财政超收3317万元，平均增长达到49.1％，其中 4个乡镇成倍增长。2013年全县10个乡镇完成地方公共财政预算收入11219万元，同比增长 23.7％，其中8个乡镇财政超收5334万元，比上年增长60.8％。

改革在对基层治理机制转变和能力提升上提供了许多工作方向和具体做法。一是从社会立场的角度看，“群众参与预算”改革强化了财政编制的公开性透明度，使政府行为得到有效监督，把有限的财政资金使用到群众最关心、最迫切的热点问题上去，促使群众在自身利益实现的具体环节和事情中去理解政府，重建了基层政府与群众之间的信任。二是从改善政府工作的角度看，“群众参与预算”改革增强了财政编制的可行性，使得资金的使用更加贴近实际，符合社情民意。这是改进政府工作的重要机会，是求得广大群众关心、支持和理解政府工作的切入点，更是对提高政府工作人员能力和水平的一个鞭策。从实践效果看，干部群众素质提高了，各种矛盾纠纷减少了，通过协商解决问题的社会氛围浓厚起来了。三是从乡村治理的角度看，改革直接促成了农村协商民主机制的形成。参与解决了信息不对称的问题，为政府与群众之间、群众与群众之间的沟通奠定了基础，竞争促使村与村之间、不同群体之间形成相互理解、协商和协同。实践证明，这是基层协商民主的重要形式，是扩大基层民主、合作发展的有效途径。

这一改革才刚刚起步，正在摸索中前进，还存在改革阻力大、县乡财权事权划分难、缺乏长效机制等困难和问题，需要在实践中不断探索和创新。

（发表在《中国党政干部论坛－深化国家监察体制改革》2017第2期P97－100）

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作者/昭通盐津县委书记 李 晓

编审｜李仁安 校对｜李晓溪 编辑｜罗 益

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